Droit Public – Lettre n°14

L’essentiel

D’importants arrêts ont été rendus par le Conseil d’Etat concernant le contentieux de l’urbanisme ; tout d’abord concernant les règles de procédure : sur l’intérêt à agir (1), la date limite de la justification de cet intérêt (2), l’absence de caractère impératif du délai imparti par le juge pour régulariser un permis et la restriction des moyens pouvant être soulevés contre la mesure de régularisation (3), l’étendue du contrôle du juge sur le non-exercice de la faculté d’accorder ou d’imposer une dérogation à la règle générale du PLU (4), la compétente des cours administratives d’appel pour statuer sur les recours indemnitaires en matière d’urbanisme commercial (5). Ensuite, concernant une règle de fond : le Conseil d’Etat consacre la cristallisation des règles d’urbanisme pour un lotissement (6).

D’autres arrêts sont également notables : en matière de rapports entre domanialité publique et loi de 1905 au sujet de l’interdiction d’ériger une statue de la Vierge sur un terrain appartenant à une commune (7) ; en matière de police à propos de précisions sur les conditions de mise en place et de financement des services d’ordre pour les manifestations sportives, récréatives ou culturelles (8). En droit de la fonction publique, le Conseil d’Etat admet l’application du principe d’égalité entre agents exerçant dans les mêmes conditions (9) ; il se prononce sur les dispositions relatives à l’obligation vaccinale (10 et 11) et celles relatives à l’encadrement des loyers (12). Enfin, en matière de responsabilité, il admet la possibilité de solliciter du juge une injonction de mettre fin à un comportement illégal de la personne publique en complément de la demande indemnitaire (13).

URBANISME

1 – Une association de protection de la nature n’a pas d’intérêt à agir contre un permis de construire en zone urbanisée

CE, 12 avril 2022, n° 451778, aux Tables

Une association ayant pour objet la protection de la nature et de l’environnement de l’île de Noirmoutier, ne justifie pas d’un intérêt suffisant et autonome pour introduire un recours contre un permis autorisant la construction d’une maison individuelle sur un terrain comportant déjà une construction, dans une zone elle-même urbanisée.

2 – Impossibilité de produire pour la première fois en appel les justificatifs requis par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme

CE, 22 avril 2022, n° 451156, aux Tables

Il appartient à l’auteur d’un recours contre une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol, autre que l’Etat, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou une association, de produire la ou les pièces requises par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, notamment le titre ou l’acte correspondant au bien dont les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance seraient selon lui directement affectées par le projet litigieux.

La requête doit être rejetée comme irrecevable si la ou les pièces requises par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme, n’ont pas été produites, à la suite d’une fin de non-recevoir opposée sur ce point par le défendeur ou, à défaut, à la suite d’une invitation à régulariser qu’il appartient alors au tribunal administratif de lui adresser.

Sous réserve du cas dans lequel le juge d’appel annulerait le jugement et statuerait sur la demande de première instance par la voie de l’évocation, le voisin d’un projet n’est pas recevable à produire pour la première fois en appel les éléments justificatifs requis pour se prévaloir de son intérêt à agir au contentieux.

Il est donc essentiel de fournir les justificatifs dès la première instance.

3 – Caractère non impératif du délai de régularisation d’un permis fixé par le juge et restriction des moyens contre la mesure de régularisation

CE, 16 février 2022, Ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales c/ Association « Éoliennes s’en naît trop », n° 420554, au Rec.

L’article L. 600-5-1 modifié du code de l’urbanisme prévoit : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l’article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ».

La question qui s’est posée au Conseil d’État était celle de savoir si le juge est en droit de mettre fin au litige en prenant en considération des mesures de régularisation qui lui auraient été notifiées au-delà du délai fixé dans le jugement de sursis à statuer.

Retenant une interprétation souple, le Conseil d’État a répondu par l’affirmative : « si, à l’issue du délai qu’il a fixé dans sa décision avant dire droit pour que lui soient adressées la ou les mesures de régularisation du permis de construire attaqué, le juge peut à tout moment statuer sur la demande d’annulation de ce permis et, le cas échéant, y faire droit si aucune mesure de régularisation ne lui a été notifiée, il ne saurait se fonder sur la circonstance que ces mesures lui ont été adressées alors que le délai qu’il avait fixé dans sa décision avant dire droit était échu pour ne pas en tenir compte dans son appréciation de la légalité du permis attaqué ».

La haute cour précise qu’« à compter de la décision par laquelle le juge recourt à l’article L. 600‑5‑1 du code de l’urbanisme, seuls des moyens dirigés contre la mesure de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge peuvent être invoqués devant ce dernier. A ce titre, les parties peuvent, à l’appui de la contestation de l’acte de régularisation, invoquer des vices qui lui sont propres et soutenir qu’il n’a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant dire droit. Elles ne peuvent en revanche soulever aucun autre moyen, qu’il s’agisse d’un moyen déjà écarté par la décision avant dire droit ou de moyens nouveaux, à l’exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation ».

4 – Le contrôle du juge sur le non-exercice de la faculté d’accorder ou d’imposer une dérogation à la règle générale du PLU est limité à l’erreur manifeste d’appréciation

CE, 12 mai 2022, Commune de Tassin la Demi-Lune, n° 453502, aux Tables

Lorsque l’autorité administrative compétente, se prononçant sur une demande d’autorisation d’urbanisme, ne fait pas usage d’une faculté qui lui est ouverte par le règlement d’un plan local d’urbanisme (PLU) d’accorder ou d’imposer l’application d’une règle particulière, dérogeant à une règle générale de ce règlement, il incombe au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens au soutien de la contestation de la décision prise, de s’assurer que l’autorité administrative n’a pas, en ne faisant pas usage de cette faculté, commis d’erreur manifeste d’appréciation.

En l’espèce, pour juger que l’implantation de la construction projetée relevait non de la règle générale du PLU mais de règles particulières, la cour administrative d’appel avait relevé que cette implantation était justifiée par celle des constructions avoisinantes. Toutefois, tant l’immeuble situé immédiatement à l’est du terrain d’assiette de la construction projetée que de nombreuses constructions avoisinantes étaient implantés conformément aux dispositions générales. La cour administrative d’appel a donc dénaturé les pièces du dossier.

5 – Juridiction compétente pour statuer sur les recours indemnitaires en matière d’urbanisme commercial

CE, 2 mars 2022, Société Distaff, n° 440079, aux Tables

Il ressort implicitement de cet arrêt que les cours administratives d’appel sont compétentes pour statuer en premier et dernier ressort sur les recours indemnitaires formés à raison de l’illégalité d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

6 – Cristallisation des règles d’urbanisme s’agissant des opérations de lotissement

CE, 31 janvier 2022, M. Chalard, n° 449496, aux Tables

Il résulte de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme que l’autorité compétente ne peut légalement surseoir à statuer, sur le fondement de l’article L. 424-1 du même code, sur une demande de permis de construire présentée dans les cinq ans suivant une décision de non‑opposition à la déclaration préalable de lotissement, au motif que la réalisation du projet de construction serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme.

COLLECTIVITES LOCALES et DOMAINE

7 – La présence d’une statue de la Vierge sur un terrain appartenant à une commune est illégale

CE, 11 mars 2022, Commune de Saint-Pierre d’Alvey, n° 454076, au Rec.

L’affaire concerne l’installation à l’initiative de particuliers, en remplacement d’une croix romaine présente depuis le XVIIIe siècle, d’une statue de la Vierge haute de 3,6 mètres sur un terrain communal, au sommet d’une colline boisée éloignée du centre, dans une petite commune savoyarde de 300 habitants. Saisie du pourvoi de la commune contre l’arrêt de la cour administrative d’appel enjoignant à son maire de procéder à l’enlèvement de la statue installée sur le domaine public communal, le Conseil d’Etat apporte des précisions importantes.

La haute juridiction rappelle que l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat selon lequel « il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions », s’applique aussi bien au domaine public qu’au domaine privé des collectivités publiques. Elle précise que le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique sur la notion d’édifice servant au culte au sens de cet article. Et elle décide qu’il peut être enjoint au maire de la commune de procéder à l’enlèvement de la statue même si elle a été érigée par des personnes privées, dès lors qu’il résulte des articles 552 et 555 du code civil que la commune, propriétaire de la parcelle, est devenue propriétaire de la statue édifiée par des tiers sur celle-ci et qu’elle pouvait la déplacer elle-même ou requérir de ces tiers qu’ils la déplacent.

POLICE

8 – Les conditions de mise en place et de financement des services d’ordre pour les manifestations sportives, récréatives ou culturelles

CE, 11 mai 2022, Association moto-club de Nevers et de la Nièvre, n° 449370, au Rec.

Aux termes de l’article L. 211-11 du code de la sécurité intérieure, « les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif peuvent être tenus d’y assurer un service d’ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie. Les personnes physiques ou morales pour le compte desquelles sont mis en place par les forces de police ou de gendarmerie des services d’ordre qui ne peuvent être rattachés aux obligations normales incombant à la puissance publique en matière de maintien de l’ordre, sont tenues de rembourser à l’Etat les dépenses supplémentaires qu’il a supportées dans leur intérêt ».

Le Conseil d’Etat précise tout d’abord que cette disposition ne concerne que les services d’ordre qui, étant assurés dans l’intérêt de l’organisateur d’une manifestation, excèdent les besoins normaux de sécurité auxquels la collectivité est tenue de pourvoir dans l’intérêt général.

Il ajoute que, s’il résulte du premier alinéa de cet article que seuls les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif sont susceptibles de se voir imposer par l’autorité compétente de l’Etat la tenue d’un tel service d’ordre, toute personne physique ou morale pour le compte de laquelle un tel service d’ordre est assuré par les services de police ou de gendarmerie est tenue de rembourser à l’Etat les dépenses correspondantes sur le fondement du deuxième alinéa.

Enfin, un point important : si l’article 2 du décret n° 97-199 du 5 mars 1997 relatif au remboursement de certaines dépenses supportées par les forces de police et de gendarmerie prévoit la signature préalable d’une convention, le Conseil d’Etat retient que le remboursement des sommes exposées est exigible même en l’absence d’une telle convention.

FONCTION PUBLIQUE

9 – Le Conseil d’Etat admet le contrôle du respect du principe d’égalité entre fonctionnaires et agents contractuels

CE, 12 avril 2022, Fédération Sud Education, n° 452547, au Rec.

L’arrêt applique la règle constante selon laquelle « le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ».

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat était saisi d’un recours contre le refus du Premier ministre de modifier le décret n° 2015-1087 du 28 août 2015 portant régime indemnitaire des personnels exerçant dans les écoles ou établissements relevant des programmes Réseau d’éducation prioritaire renforcé (REP+) et Réseau d’éducation prioritaire (REP) afin d’inclure les assistants d’éducation dans la liste des bénéficiaires de l’indemnité de sujétions créée par ce décret.

Pour annuler ce refus, le conseil d’Etat a constaté qu’au regard de la nature de leurs missions et des conditions d’exercice de leurs fonctions, ces assistants d’éducation servant dans les écoles ou établissements relevant des programmes REP+ et REP sont exposés à des sujétions comparables à celles des personnels titulaires et contractuels bénéficiant de l’indemnité de sujétions et ils participent, de par leur mission d’assistance des équipes éducatives, à l’engagement professionnel collectif de ces équipes.

Les circonstances tenant à la particularité de leur statut, à leurs conditions de recrutement, effectué directement par l’établissement, et à la durée maximale de leur période d’engagement, qui reste, en l’état des dispositions applicables à la date de la décision, limitée à six années, ne sont pas de nature, eu égard à l’objet de l’indemnité instituée par le décret du 28 août 2015, à justifier de les exclure du bénéfice de l’indemnité en cause. Par suite, en excluant les assistants d’éducation des catégories de personnels bénéficiant de cette indemnité de sujétions, le pouvoir réglementaire a créé une différence de traitement sans rapport avec l’objet du texte qui institue cette indemnité et a méconnu, ainsi, le principe d’égalité.

10 – Obligation vaccinale imposée aux soignants : le Conseil d’Etat refuse la transmission de la QPC

CE, 28 janvier 2022, n° 457879, aux Tables

L’obligation vaccinale imposée à certaines professions, soit à raison de la nature de leurs fonctions, soit à raison de leur lieu d’exercice, par l’article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ainsi que les conséquences prévues par l’article 14 de la loi en cas de non-respect de cette obligation, ont fait couler beaucoup d’encre.

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat juge qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel, la question de la conformité des articles 12 et 14, aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Il estime que l’obligation vaccinale, qui est justifiée par une exigence de santé publique et n’est pas manifestement inappropriée à l’objectif qu’elle poursuit, ne porte atteinte ni à l’exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946, ni à l’inviolabilité du corps humain, ni au principe constitutionnel de respect de la dignité de la personne humaine.

Il estime, par ailleurs, que la différence de traitement instituée entre les personnels selon qu’ils travaillent dans des établissements de santé ou dans des établissements scolaires et universitaires est justifiée compte tenu des missions des établissements de santé et de la vulnérabilité des patients qui y sont admis, et qu’elle n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

S’agissant enfin des dispositions de l’article 14 qui prévoient la suspension du contrat de travail en cas de manquement à l’obligation vaccinale, le Conseil d’Etat estime qu’elles opèrent une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles qui découlent du droit à l’emploi et celles du droit à la protection de la santé.

11 – Obligation vaccinale : la suspension d’un agent hospitalier en congé de maladie ne prend effet qu’à l’issue du congé

CE, 11 mai 2022, Centre hospitalier de l’agglomération montargoise, n° 459011, aux Tables

Il résulte des dispositions combinées des articles 41 de la loi du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière et des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire que, si le directeur d’un établissement de santé publique peut légalement prendre une mesure de suspension à l’égard d’un agent qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale, alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu’à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie.

Le Conseil d’Etat relève aussi que le congé de maladie a pour effet d’écarter l’agent du service, de sorte que le centre hospitalier ne peut se prévaloir d’un risque pour la santé des patients pour justifier l’existence d’une urgence à exécuter la mesure de suspension du contrat de l’agent.

En revanche, l’agent peut se prévaloir d’une situation d’urgence, tenant à la suspension du versement de sa rémunération. Le Conseil d’Etat juge que la situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du CJA se trouve ainsi caractérisée tant que l’agent est en congé de maladie et ordonne la suspension de l’exécution de la décision suspendant l’agent de ses fonctions jusqu’au terme de son congé de maladie ou de tout autre congé qui lui aurait été immédiatement consécutif.

LOGEMENT – ENCADREMENT DES LOYERS

12 – Les « loyers de référence » fixés par les préfets ne sont pas contraires au droit de propriété

CE, 10 mai 2022, Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI Paris) et Chambre nationale des propriétaires, n° 431495, aux Tables

L’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, vise à lutter contre les difficultés importantes, notamment financières, d’accès au logement qui résultent, dans certaines zones urbanisées, du déséquilibre entre l’offre et de la demande de logements.

Le Conseil d’Etat a décidé que si les dispositions permettant aux préfets de fixer des « loyers de référence » qui seront susceptibles de limiter l’exercice du droit de propriété, cette limitation, au demeurant introduite par la loi à titre expérimental, présente un rapport raisonnable de proportionnalité avec l’exigence d’intérêt général qu’elle poursuit. Par suite, elles ne sont pas incompatibles avec la protection du droit de propriété résultant des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

PROCEDURE – RESPONSABILITE

13 – La demande d’injonction faite à une personne publique de mettre fin à un comportement fautif ou d’en pallier les effets, doit être faite en complément des conclusions indemnitaires

CE, 12 avril 2022, avis n° 458176, société La Closerie, au Rec.

Le tribunal administratif de Pau a saisi, pour avis, le Conseil d’Etat de la question suivante : la possibilité pour le juge administratif de mettre en œuvre ses pouvoirs d’injonction, en l’absence de toute conclusion aux fins d’indemnité, reconnue en matière de dommages d’ouvrages ou de travaux publics dans le cadre de la responsabilité sans faute, peut-elle être étendue en matière de responsabilité pour faute ?

Le Conseil d’Etat répond que la personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d’une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l’indemniser des conséquences dommageables de ce comportement. Elle peut également, ajoute la haute juridiction, lorsqu’elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique et du préjudice qu’elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la personne publique, de mettre fin à ce comportement ou d’en pallier les effets. De la même façon, ajoute-t-elle, le juge administratif ne peut être saisi, dans le cadre d’une action en responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics, de conclusions tendant à ce qu’il enjoigne à la personne publique de prendre les mesures de nature à mettre fin au dommage ou à en pallier les effets, qu’en complément de conclusions indemnitaires.

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